Sprostowanie przekazane od Dyrektor Arboretum Bramy Morawskiej

Przede wszystkim nieprawdziwe jest stwierdzenie, że statut Arboretum miał być ponownie opracowywany i uchwalany. Statut pozostaje w mocy w zakresie przepisów, które nie zostały uchylone przez Wojewodę. Tym samym nie jest konieczne jego ponowne przyjmowanie, nawet w przypadku niewnoszenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W sprawie wydano już rozstrzygnięcie nadzorcze, które zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Oznacza to, że obowiązująca część statutu zachowuje swoją moc prawną.

Zwracamy również uwagę, że tytuł artykułu ma charakter tendencyjny i sugeruje interpretację niezgodną ze stanem faktycznym. W naszej ocenie każdy zapis statutu ma znaczenie, a ocena ich „kluczowości” pozostaje kwestią subiektywną.

Istotą rozstrzygnięcia nadzorczego było wskazanie, że statut zawierał zbyt szeroki zakres regulacji i powinien ograniczać się do niezbędnego minimum. Należy podkreślić, że zapisy, które zostały uchylone, obowiązywały od początku funkcjonowania jednostki i nie były wcześniej kwestionowane – ani na etapie jej tworzenia, ani podczas kolejnych nowelizacji statutu.

W związku z powyższym podkreślamy, że doszło do uchylenia jedynie części zapisów statutu, natomiast ocena ich znaczenia w stosunku do zapisów pozostających w mocy ma charakter indywidualny.

Joanna Janik

Kierownik Biura Prezydenta Miasta ​

Od redakcji: poniżej pełna treść rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody śląskiego

ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NPII.4131.1.148.2026 WOJEWODY ŚLĄSKIEGO z dnia 5 marca 2026 r.

Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.) stwierdzam nieważność uchwały Nr XXIII/289/2026 Rady Miasta Racibórz z dnia 28 stycznia 2026 r. w sprawie nadania statutu jednostce organizacyjnej pod nazwą: „Arboretum Bramy Morawskiej” w Raciborzu, w części określonej w:

1) § 1 ust. 2 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 2 i art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej jako: Konstytucja RP;

2) § 3 ust. 1 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1483 ze zm.), dalej jako: ustawa;

3) § 8 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 ustawy;

4) § 10 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 ustawy; 5) § 12 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 ustawy.

Uzasadnienie

Na sesji w dniu 28 stycznia 2026 r. Rada Miasta Racibórz podjęła uchwałę Nr XXIII/289/2026 w sprawie nadania statutu jednostce organizacyjnej pod nazwą: „Arboretum Bramy Morawskiej” w Raciborzu, dalej jako: „uchwała”.

Załącznik do uchwały stanowi: Statut Arboretum Bramy Morawskiej w Raciborzu, dalej jako: „Statut”.

W podstawie prawnej uchwały wskazano m.in.: art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679).

Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 3 lutego 2026 r.

W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, iż uchwała jest w części niezgodna z prawem.

Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowi (nie przywołany przez Radę) art. 11 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym: Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności.

Z powyższego przepisu ustawy wynika, że statut jest podstawą działania jednostki budżetowej i winien zawierać wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Ustawodawca wskazał niezbędne minimum, które bezwzględnie musi się znaleźć w statucie jednostki budżetowej, o czym świadczy użyte w tym przepisie sformułowanie „w szczególności.” Użycie tego zwrotu rozumieć należy w ten sposób, że ww. elementy mają charakter obligatoryjny i muszą zostać zamieszczone w statucie. Oznacza to, że możliwe jest określenie w statucie również innych, niewymienionych w tym przepisie zagadnień, jednak przede wszystkim statut swym zakresem przedmiotowym w całości powinien odpowiadać treści art. 11 ust. 2 ustawy. Rolą organu Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego– 2 Poz. 1710 stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest zatem przyjęcie statutu, rozumianego jako zbiór zasad regulujących w sposób kompleksowy i wyczerpujący, zakres działalności (zadań) jednostki.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wskazany powyżej przepis Konstytucji RP stanowi jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej czyli zasadę praworządności, z której wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.

Przechodząc do analizy niniejszej uchwały, należy wskazać, że Rada Miasta w § 1 ust. 2 Statutu postanowiła, że: Arboretum Bramy Morawskiej w Raciborzu działa na podstawie:

1) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

2) ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej,

3) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska,

4) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,

5) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,

6) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości,

7) Statutu Miasta Racibórz,

8) postanowień niniejszego statutu.

W ocenie organu nadzoru przepis § 1 ust. 2 Statutu zawierający wykaz aktów prawnych, na podstawie których działa wskazana jednostka budżetowa wykracza poza zakres delegacji ustawowej i narusza hierarchię aktów prawnych. Rada Miasta nie jest uprawniona do przesądzania w drodze aktu prawa miejscowego o stosowaniu przepisów prawa znajdujących się w aktach wyższego rzędu, którymi są ustawy. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Powyższa norma konstytucyjna ujmuje prawo jako przykład systemu, uporządkowanego i niesprzecznego zbioru norm, zredagowanych w postaci przepisów prawnych, obowiązujących w danym miejscu i czasie. Jedną z cech charakterystycznych dla prawa stanowionego wyłaniającą się z powyższego przepisu jest hierarchia aktów prawnych, czyli hierarchiczne uporządkowanie aktów prawnych zależne od organu państwa, który był ich twórcą. Podstawową zasadą obowiązującą przy rozpatrywaniu hierarchii aktów prawnych jest fakt, iż każdy akt niższego rzędu musi być zgodny z aktem rzędu wyższego. Akt niższego rzędu nie może też rozstrzygać o obowiązywaniu i stosowaniu aktu wyższego rzędu, albowiem ten obowiązuje i jest stosowany z mocy prawa – z racji funkcjonowania w systemie prawnym.

W kontekście powyższego należy stwierdzić, że Rada Miasta nie jest uprawniona do przesądzania w drodze aktu prawa miejscowego o stosowaniu przepisów prawa znajdujących się w aktach wyższego rzędu, którymi są ustawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 roku: Zauważyć należy, iż funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową (sygn. akt II OSK 1782/18). Stwierdzić należy, że Rada Miasta obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Wobec zaś faktu, że ustawa nie przewiduje dla Rady uprawnienia do rozstrzygania o obowiązywaniu aktów ustawowych, należy uznać, że Rada normując materię określoną § 1 ust. 2 Statutu istotnie naruszyła prawo, to jest art. 11 ust. 2 ustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP.

Nawet gdyby uznać, że powyższy przepis ma charakter nie normatywny, a wyłącznie informacyjny, to wskazać należy, że w treści aktów prawa miejscowego nie zawiera się regulacji o charakterze informacyjnym. Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego– 3 Poz. 1710

Przechodząc dalej organ nadzoru wskazuje, że Rada w § 3 ust. 1 Statutu uregulowała, że: Terenem działania ABM jest teren o pow. 162,7884 ha, na obszarze którego znajdują się następujące składniki majątkowe: 1) kolekcje roślinne,

2) drogi i ścieżki spacerowe,

3) ścieżki dydaktyczne,

4) stawy (zgodnie z planem zagospodarowania ABM),

5) cieki wodne (zgodnie z planem zagospodarowania ABM),

6) mini-ZOO,

7) Zaczarowany Ogród,

8) kamienny krąg,

9) leśniczówka z budynkami towarzyszącymi,

10) urządzenia sportowo-rekreacyjne: a) tor saneczkowy, b) polany wypoczynkowe, c) ścieżka zdrowia,

11) cmentarzysko ciałopalne,

12) edukacyjna ścieżka przyrodnicza – „Zielona Klasa”,

13) platforma widokowa,

14) stanowisko edukacyjne na stawie szuwarowym – koło młyńskie, 1

5) gród historyczny,

16) średniowieczny tor zabaw przy grodzie,

17) Leśny Kącik Malucha,

18) szalet miejski przy parkingu,

19) pochylnia dla osób z niepełnosprawnościami przy wejściu do Zaczarowanego Ogrodu,

20) dwa miejsca parkingowe dla osób z niepełnosprawnościami przy Zaczarowanym Ogrodzie.

Wskazane uregulowanie nie może jednak stanowić materii statutowej, nie mieści się bowiem w zakresie upoważnienia wynikającego z treści art. 11 ust. 2 ustawy. Analizowany przepis Statutu, określający mienie przekazane jednostce – stanowi materię uchwały w przedmiocie utworzenia danej jednostki budżetowej, nie zaś materię statutową. Wobec czego Rada istotnie naruszyła przepis art. 12 ust. 2 ustawy, który stanowi, że: Tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.

W dalszej kolejności organ nadzoru wskazuje, że Rada w § 8 Statutu postanowiła, że:

1. Pracowników ABM zatrudnia i zwalnia Dyrektor.

2. Pracownicy ABM muszą posiadać kwalifikacje odpowiednie do zajmowanych stanowisk, określone w odrębnych przepisach.

Powyższe przepisy nie stanowią materii statutowej oraz stanowią powtórzenie przepisów prawa pracy. Wobec czego znajdują się poza delegacją z art. 11 ust. 2 ustawy. Analogiczna sytuacja zachodzi również w przypadku § 10 i 12 Statutu, które stanowią, że:

§ 10. Rachunkowość ABM prowadzona jest zgodnie z odrębnymi przepisami.

§ 12. Majątek ABM jest własnością Miasta Racibórz. Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego– 4 Poz. 1710

Niniejsze regulacje mają charakter jedynie informacyjny, wobec czego również wykraczają poza delegację z art. 11 ust. 2 ustawy. Akty prawa miejscowego nie mogą zawierać przepisów, które nie mają charakteru normatywnego.

Powyżej opisane uchybienia w przedmiotowej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 859/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 693/18).

Wszystkie przywołane powyżej orzeczenia sądów są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXIII/289/2026 Rady Miasta Racibórz z dnia 28 stycznia 2026 r. w sprawie nadania statutu jednostce organizacyjnej pod nazwą: „Arboretum Bramy Morawskiej” w Raciborzu – w części określonej na wstępie, należy uznać za uzasadnione i konieczne. Pouczenie: Stwierdzenie nieważności uchwały, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa, w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.

z up. Wojewody Śląskiego Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego Iwona Andruszkiewicz